Author:

Keywords:

gelijke onderwijskansen, onderwijsbeleid, onderwijsfinanciering, equity funding

Abstract:

Gelijke onderwijskansen groeiden de voorbije decennia uit tot een belangrijk aandachtspunt binnen de onderwijsproblematiek. Kansarme kinderen blijven een achterstand oplopen in het onderwijs. In Vlaanderen streeft men al enkele decennia naar meer gelijke onderwijskansen. Dit betekent dat schooluitkomsten van leerlingen niet (of zo weinig mogelijk) mogen samenhangen met de sociaaleconomische status (SES), migratiestatus en/of thuistaal van leerlingen. Tot op heden zijn we hier nog niet in geslaagd. PISA-onderzoek van de OESO (2016b) toont namelijk aan dat Vlaanderen een relatief hoog gemiddeld prestatieniveau combineert met een hoge mate van sociale ongelijkheid. Het GOK-beleid dat in voege trad in 2002 wordt algemeen beschouwd als het voornaamste instrument om deze kansenongelijkheid tegen te gaan. Zo werden verschillende maatregelen genomen, waaronder het toekennen van extra werkingsmiddelen en lestijden aan scholen met een bepaald percentage leerlingen die voldoen aan de GOK-indicatoren (Vlaams Parlement, 2002). Intussen bestaat dit beleid al vijftien jaar en is het zinvol een evaluatie te maken. In eerste instantie willen we nagaan of de inspanningen van de Vlaamse overheid in de voorbije vijftien jaar (en bovenal het GOK-ondersteuningsbeleid) lonend zijn geweest. Daarnaast trachten we de vastgestelde (beperkte) effecten te verklaren. Om bovenstaande vragen te beantwoorden, hebben we de evolutie van de Vlaamse ongelijkheid in cognitieve en niet-cognitieve onderwijsuitkomsten tussen 2003-2015 in kaart gebracht op basis van de PISA-gegevens voor Vlaanderen in beide referentiejaren. Daarbij hebben we rekening gehouden met de veelsoortigheid van de determinanten van onderwijsuitkomsten: zowel individuele leerlingkenmerken als segregatie-effecten kwamen aan bod, en dit met betrekking tot SES, geslacht, migratiestatus en thuistaal. De gebruikte gegevens zijn echter cross-sectioneel (weliswaar voor twee referentiejaren), wat betekent dat we de samenhang tussen verschillende variabelen vóór de start van het GOK-beleid en 12 jaar later in kaart kunnen brengen, maar enige voorzichtigheid geboden is met het leggen van causale verbanden. Bovendien hebben we ook geen data omtrent de aanvangprestaties van de bevraagde 15-jarige Vlaamse leerlingen, waardoor we niet kunnen bepalen in welke mate bepaalde effecten al dan niet toe te schrijven zijn aan ongelijkheden die effectief tijdens de (secundaire) onderwijsloopbaan zijn opgetreden. Dit maakt dat de lezer woorden zoals ‘effect’, ‘impact’, ‘resultaat’, ‘verklaring’, etc. moet opvatten in de louter statistische zin van het woord en breed moet interpreteren. Naarmate systematische verbanden met sociale of etnische herkomst, of met de samenstelling van de schoolpopulatie vastgesteld worden, stijgt het vermoeden van causaliteit, ook al zijn causale verbanden soms indirect: het is inderdaad mogelijk dat factoren uit de ruimere sociale omgeving (zoals bv. woonsegregatie) gecorreleerd zijn met schoolkenmerken (bv. schoolsegregatie) waardoor de afzonderlijke effecten – bij gebrek aan gedetailleerde informatie – niet kunnen geïsoleerd worden. Hard statistisch bewijs van causaliteit bestaat trouwens alleen in experimentele settings. Nog complexer wordt het wanneer causale verbanden in twee richtingen tegelijk werken: ‘gewone’ multilevel analyse volstaat dan eigenlijk niet om onvertekende effecten te meten. Dat is voer voor vervolgonderzoek. Eén van de meest opvallende resultaten van dit onderzoek betreft de sterke daling van de gemiddelde cognitieve prestaties in wiskunde en taal (en wetenschappen). Die bevinding werd reeds eerder door anderen benadrukt; ze wordt hier bevestigd. Zonder het belang van deze zorgwekkende evolutie te negeren, gaan we er in dit rapport niet dieper op in omdat onze focus op sociale ongelijkheid ligt. Wat ongelijkheden betreft, tonen onze analyses dat de sociaaleconomische status (SES) van leerlingen in beide jaren de belangrijkste voorspeller is (en blijft) voor de verschillen in cognitieve en niet-cognitieve uitkomsten tussen leerlingen. Ook hun thuistaal speelt een cruciale rol in beide jaren, maar enkel inzake de cognitieve schooluitkomsten. Het meer positieve nieuws is dat zowel de effecten van SES als die van thuistaal in 2015 afgenomen zijn ten opzichte van 2003. Het effect van geslacht heeft in alle analyses een matige invloed, maar de richting van het effect varieert. Jongens presteren beter dan meisjes voor wiskunde, maar het omgekeerde geldt voor leesvaardigheid. Het schoolwelbevinden van leerlingen is in 2003 beter bij meisjes dan bij jongens, maar het effect keert om in 2015. De migratiestatus heeft ten slotte een kleine (soms zelfs geen) impact op de schooluitkomsten, wanneer gecontroleerd wordt voor SES en thuistaal. Vroegere studies gaven ook reeds aan dat het ongunstige effect van de migratieachtergrond in de meeste gevallen te herleiden is tot de meer kwetsbare sociaaleconomische afkomst en/of de thuistaal van deze jongeren (Danhier & Jacobs, 2017; Jacobs, Rea, & Hanquinet, 2007). De sociale ongelijkheid op school is globaal dus licht verbeterd tussen 2003 en 2015. Meer bepaald zien we dat de SES van leerlingen in 2015 een kleinere impact heeft op de wiskunde- en leesvaardigheidsprestaties. Voor het schoolwelbevinden van leerlingen is de invloed van de SES niet (of slechts minimaal) veranderd, maar die is beperkter. Voorts zagen we ook dat het verschil tussen jongens en meisjes verkleint tussen 2003 en 2015. Een andere opvallende bevinding is de grote coëfficiënt van de variabele ‘gemiddeld SES op schoolniveau’ – onze indicator voor ‘gecumuleerde sociaaleconomische segregatie’ in het onderwijs. De gestandaardiseerde beta-coëfficiënt is (zowel voor wiskunde als voor leesvaardigheid) 2,5 maal zo groot als die van de individuele SES. Dit betekent, merkwaardig, dat de gemiddelde SES van je klas of school een veel grotere samenhang vertoont met je cognitieve prestaties dan je eigen individuele SES. Alhoewel deze invloed van ‘school-SES’ niet te miskennen is, willen we toch voorzichtig zijn wat de richting van het effect betreft: enerzijds beïnvloedt de klassamenstelling de prestaties van individuele leerlingen; maar anderzijds bepalen hun prestaties ook de klas waar ze in terechtkomen. Sociale herkomst, schoolse segregatie en cognitieve prestaties beïnvloeden elkaar wellicht in een soort van escalerende beweging, waarbij ze doorheen de schoolloopbaan cumulatief gaan werken. Dit betekent meteen dat de variabele ‘school-SES’ niet het momentaan effect van de huidige school- en klassamenstelling meet, maar eigenlijk als proxy dient voor de vicieuze cirkel waarin leerlingen uit lagere socioeconomische milieus terechtkomen. Het Vlaamse onderwijssysteem is volgens het PISA-onderzoek o.a. berucht omwille van de intensiteit van die segregatie. Zij wordt in de hand gewerkt door kwaliteitsverschillen tussen scholen die veroorzaakt worden door zogenaamde quasimarktmechanismen, maar ook het hoge (en sterk sociaal bepaalde) percentage leerlingen in het buitengewoon onderwijs, het zittenblijven, en de effecten van curriculumverschillen tussen onderwijsvormen en studierichtingen. We schatten dat ongeveer tweederde van de segregatie-effecten te wijten zijn aan het zittenblijven en het watervaleffect. Ook deze mechanismen verdienen echter het label ‘segregatie’ – ongeacht of de beslissing bij de leerlingen, hun ouders, de school of andere actoren ligt - omdat leerlingen met een lagere-SES en/of een migratieachtergrond net systematisch vaker in zwakkere klassen, onderwijsvormen en studierichtingen terechtkomen. In die zin is onze definitie van schoolcompositie-effecten en segregatie ruimer dan in sommige andere studies. De prestatieverschillen tussen leerlingen worden door die ‘segregatie-spiraal’ uitvergroot: eenzelfde leerling zal (ceteris paribus) veel zwakker presteren met een schoolloopbaan in scholen met een laag sociaaleconomisch niveau dan in bevoorrechte scholen. Dit impliceert tevens dat de sociaal kwetsbare leerlingen door de schoolse segregatie dubbel beperkt worden in hun onderwijskansen: zowel hun individuele leerlingkenmerken als de school die ze bezoeken, hebben een negatieve impact op hun prestaties. Deze vaststellingen riskeren uiteraard – door de quasimarktwerking in ons onderwijs - als een zelfversterkend mechanisme verdere segregatie en ongelijkheid in de hand te werken: kansrijke ouders zullen immers ten allen prijze vermijden om hun kinderen naar minder bevoorrechte scholen te sturen, tenzij de sociale mix door de overheid meer ingrijpend gereguleerd wordt. De instrumenten daarvoor zijn bekend: het inschrijvingsdecreet, het terugdringen van het zittenblijven, het inclusief onderwijs, de afschaffing van de schotten tussen onderwijsvormen in het secundair onderwijs, enzovoort. De impact van de segregatie is weliswaar beperkter voor het schoolwelbevinden. We vermoeden dat andere factoren zoals o.a. de kwaliteit van leerkrachten, de wijze van lesgeven en het beleidsvoerend vermogen van een school, een belangrijkere rol spelen. In toekomstig onderzoek zullen we deze sporen verder onderzoeken. Tussen 2003-2015 zien we geen veranderingen in de samenhang tussen cognitieve prestaties en ‘gemiddelde school-SES’. Met andere woorden: het effect van de socioeconomische segregatie is noch toegenomen, noch gedaald. Maar in combinatie met de stijgende segregatie zelf is deze vaststelling wel zorgwekkend: bij eenzelfde ongunstige impact leidt een meer gesegregeerd schoollandschap ertoe dat kwetsbare leerlingen nog zwakker zullen presteren. We konden zelfs vaststellen dat de zorgwekkende daling van het gemiddelde prestatieniveau van het Vlaamse onderwijs deels toe te schrijven is aan die toegenomen segregatie. Het algemeen beeld is dus complex en niet bepaald rooskleurig: het positieve nieuws over de afgenomen sociale ongelijkheid in ons onderwijs wordt als het ware overschaduwd door het algemeen gedaalde prestatieniveau. De meest negatieve interpretatie (die door sommigen gretig benadrukt zal worden) is dat het GOK-beleid een neerwaartse nivellering heeft veroorzaakt. Die redenering gaat echter te kort door de bocht, omdat gelijktijdige trends op zich nog niets zeggen over causale verbanden. Voor het gedaalde prestatieniveau zijn er immers andere mogelijke verklaringen die hier niet mee in kaart gebracht zijn: we denken bijvoorbeeld aan het vermoeden dat de kwaliteit van de ingezette leerkrachten gedaald is, aan de toegenomen diversiteit ‘an sich’, aan een verminderde ondersteuning vanwege ouders, enzovoort. Het stereotiepe denken dat gelijke onderwijskansen en gemiddeld prestatieniveau een beleidsdilemma vormen, d.w.z. dat men afwegingen moet maken tussen beide, wordt steeds duidelijker tegengesproken door internationaal vergelijkend onderzoek (zie o.a. Hindriks & Godin, 2017; De Witte & Hindriks, 2018). Er zijn zelfs hier en daar duidelijke synergieën tussen effectiviteit en rechtvaardigheid: als onze analyses bijvoorbeeld suggereren dat de toenemende segregatie mee verantwoordelijk is voor de daling van de prestaties tussen 2003 en 2015, zou een krachtiger desegregatiebeleid tegelijk moeten bijdragen tot meer gelijke uitkomsten en tot het opkrikken van het gemiddeld prestatieniveau. Een mogelijke alternatieve, meer positieve interpretatie van de vastgestelde trends zou kunnen luiden dat het GOK-beleid de nefaste effecten van het dalende prestatieniveau bij kansarme leerlingen heeft gebufferd. Zonder de GOK-ondersteuning zouden hun prestaties misschien beneden het alarmpeil gezakt zijn. Als die positieve interpretatie klopt (wat ook niet echt bewezen is), dan is het GOK-beleid effectief geweest – zij het niet in de oorspronkelijk bedoelde betekenis van ‘opwaartse nivellering’. Om de vermoedens van onderliggende causaliteit in onze resultaten (en bovenal het GOK-ondersteuningsbeleid) verder te toetsen, zullen we deze analyse in toekomstig onderzoek uitbreiden. Zo zullen we niet enkel intertemporele analyses uitvoeren, maar ook internationale analyses. De combinatie van intertemporele en internationale analyses maakt dat we trends in ongelijkheden tussen landen kunnen vergelijken en kunnen relateren aan diverse soorten beleidsingrepen. Hierdoor kunnen we mogelijks ook meer inzicht verwerven in de impact van beleidshervormingen op onderwijsongelijkheden. Met betrekking tot de niet-cognitieve uitkomsten (schools welbevinden) is eveneens bijkomend onderzoek gewenst. We zien namelijk een aanzienlijke verbetering in het gemiddelde schoolwelbevinden tussen 2003 en 2015, maar geen daling in de sociale gradiënt ervan. Andere factoren en/of indirecte effecten spelen hoogstwaarschijnlijk een belangrijkere rol. Op basis van onze bevindingen formuleren we tot slot enkele aanbevelingen die kunnen bijdragen aan het optimaliseren van het GOK-beleid. Ten eerste weten we dat het GOK-beleid sterk inspeelt op de meest hardnekkige bronnen van kansenongelijkheid (thuistaal en SES). Dit wijst op een verantwoorde inzet van de GOK-middelen. Desalniettemin willen we benadrukken dat een regelmatige evaluatie van de onderwijsongelijkheden in Vlaanderen en de mate waarin het schoolbeleid hierop inspeelt, van groot belang blijft. Ten tweede tonen onze analyses het grote belang van het beheersen van het Nederlands aan voor leerlingen met een migratie-achtergrond. Onze analyses zeggen echter niets over de manier waarop het Nederlands het best wordt aangeleerd. We verwijzen daarvoor naar het onderzoek van linguïsten en taalsociologen. Ten derde heeft kwalitatief implementatie-onderzoek aangetoond dat het GOK-beleid nog te vaak inefficiënt wordt geïmplementeerd. Scholen krijgen te weinig richtlijnen aangereikt waarmee ze aan de slag kunnen om de kansenongelijkheid aan te pakken. Verdere investeringen in verdeskundiging van leerkrachten en schoolteams blijven noodzakelijk om de kwaliteit van de implementatie op de school- en klasvloer op te krikken. Tot slot pleiten we vooral voor bijkomende desegregatiemaatregelen waarmee een betere sociale mix wordt nagestreefd. Het (recent bijgestuurde) inschrijvingsdecreet blijkt een stap in de goede richting te zijn: de segregatie vertoont een dalende trend sinds 2012, althans bij nieuw ingeschreven leerlingen. Ook het M-decreet zal hopelijk de systematische stroom van lage-SES en allochtone leerlingen naar het buitengewoon doen verminderen. Het streven naar een sociale mix kan zich echter niet beperken tot het instroombeleid in scholen alleen: het moet tijdens de hele schoolcarrière blijven doorwerken. Naast maatregelen inzake de inschrijvingsprocedures moeten er daarom ook maatregelen worden genomen om streaming (tussen onderwijsvormen), zittenblijven en selectieve uitsluitingen tegen te gaan, waarmee ook de ‘indirecte’ segregatie wordt aangepakt.