Author:

Keywords:

education policy, equal educational opportunities, equity funding, needs-based school funding, compensation funding

Abstract:

In heel wat landen werden compensatiefinancieringsprogramma’s ontwikkeld waarbij scholen extra middelen ontvangen naargelang van het aandeel van kansengroepen in hun leerlingenpopulatie. Ondanks deze extra financiering blijft de ongelijkheid in onderwijskansen bestaan. Hoewel onderzoek het belang van compensatiefinanciering voor gelijke onderwijskansen bevestigt, is er weinig onderzoek verricht naar de vormgeving en aansturing van dit soort beleidsmaatregelen. De voorliggende case studies zijn specifiek gericht op een vergelijking van de implementatie van compensatiefinanciering in 4 landen: Vlaanderen, Nederland, Engeland en Frankrijk. Als gemeenschappelijk stramien voor de analyse werd een beleidscyclus in vijf fasen gehanteerd: (i) bepaling van de operationele doelstellingen; (ii) ontwerp van het mechanisme van financiering; (iii) de toekenningsmodaliteiten van de extra middelen; (iv) de aanwending van de compensatiefinanciering door scholen; en (v) monitoring en evaluatie. Alhoewel onze buurlanden evenzeer kampen met onvolmaaktheden in hun stelsels van compensatiefinanciering, komen uit de vergelijking hier en daar goede praktijken naar voren, waaruit Vlaanderen kan leren voor eventuele bijsturingen van het GOK-beleid. Tegelijk komen knelpunten tot uiting die zich in de vier betrokken landen voordoen. De analyse daarvan is op zich ook inspirerend voor mogelijke oplossingsstrategieën. Eerder dan een volledige vergelijking tussen de vier landen beperken we deze beleidssamenvatting tot de lessen die voor het Vlaamse GOK-beleid kunnen getrokken worden uit de case studies, telkens met verwijzing naar de meest relevante goede praktijk(en) uit één of twee buurlanden. Voor elke ‘fase’ van de beleidscyclus distilleren we uit dit onderzoek enkele concrete voorstellen. Doelstellingen SMART formuleren De doelstellingen van compensatiefinanciering zijn (ook) in Vlaanderen onvoldoende SMART geformuleerd. Bovendien kunnen dubbelzinnigheden in de huidige beleidsteksten leiden tot een inefficiënte aanwending van de extra middelen en dit voornamelijk in scholen met een zwak beleidsvoerend vermogen. Duidelijke, meetbare evaluatiecriteria (bv. vermindering van de SES- en de taalgradiënt in peilingen) en zelfs kwantitatieve doelstellingen (targets, zoals in Frankrijk: bv. vermindering van de ongelijkheid met x%) bieden houvast, zowel voor de overheid als voor de betrokken scholen, ook al gaat het niet om dwingende resultaatsverbintenissen. Waar resultaatsverbintenissen niet kunnen afgedwongen worden, blijft het wel mogelijk om inspanningsverbintenissen te eisen. Om extra GOK-uren te ontvangen moeten secundaire scholen tot op vandaag een beleidscyclus uitwerken rond verschillende thema’s. Dat wordt niet meer verwacht van basisscholen, behalve dan in het schoolwerkplan. Misschien zijn het precies de basisscholen die het meest behoefte hebben aan meer expliciete handvatten en een regelmatige reflectie over hun gelijkekansenbeleid. De onderwijsinspectie (2018) stelt vast dat een aantal basisscholen door hun grotere autonomie de achterliggende systematiek en planmatige aanpak van het GOK-beleid verlaten hebben, met het risico van een minder efficiënte aanwending van de extra middelen tot gevolg. Ook het Rekenhof (2017) stelt de ‘ontkleuring’ van de GOK-middelen in het basisonderwijs in vraag en suggereert dat dit mee kan verklaren waarom er weinig (zichtbare) effecten zijn van het GOK-beleid. Als we gelijke onderwijskansen ernstig nemen, is het van belang dat er voortdurend wordt gewerkt met een ondersteunend referentiekader om de bewustwording van het GOK-beleid bij schoolteams te bevorderen. Het is alvast positief dat ‘gelijke kansen’ nu expliciet deel uitmaakt van het referentiekader voor onderwijskwaliteit. Scholen worden op deze manier aangespoord om een visie te ontwikkelen rond de verschillende deelaspecten. Afbakening van de doelgroep Een eerste gevoelige discussie betreft de definitie van leerlingen met een migratie-achtergrond. In Vlaanderen wordt deze groep ‘onrechtstreeks’ gevat door twee criteria, nl. thuistaal en onderwijsniveau van de moeder. In Nederland daarentegen gebruikt men expliciet het land van herkomst en verblijfsduur als indicatoren van culturele afstand die moet overbrugd worden. Het Vlaamse criterium thuistaal is een ruim en ongedifferentieerd criterium, zeker in het basisonderwijs waar naast (kansarme) migrantenkinderen de facto ook heel wat meer welstellende Franstalige Belgen en EU-kinderen door het GOK-beleid gedekt worden. Alhoewel onderwijs voor deze laatste groep ook objectief extra inspanningen vergt, blijkt de prestatiekloof tussen autochtone en allochtone leerlingen in Vlaanderen – ondanks het GOK-ondersteuningsbeleid – buitensporig groot te blijven. Méér ondersteuning voor jongeren met een migratie-achtergrond blijft bijgevolg wenselijk. Voor een andere kwetsbare doelgroep, nl. kinderen uit éénoudergezinnen, wordt in Vlaanderen gerekend op de middelen voor zorgcoördinatie, die los staan van de sociale herkomst. In de buurlanden wordt dit leerlingkenmerk helemaal niet meegerekend. Toch is het deels gecorreleerd met kansarmoede, en beïnvloedt het ook duidelijk de onderwijskansen van kinderen (Groenez e.a., 2003; OECD, 2011a; Havermans, 2013). De vraag blijft dus gesteld of een specifieke indicator m.b.t. het gezinstype aan de GOK-/SES-criteria dient te worden toegevoegd. Een andere opmerking betreft de omvang van de doelgroep. In Vlaanderen behoort ongeveer de helft van de leerlingen tot de ‘indicatorleerlingen’. In Nederland is dat slechts ca. 10%, in Engeland ca. 25% en in Frankrijk ca. 20%. De ruime afbakening in Vlaanderen wordt verantwoord door de keuze om het stigmatiserend effect van een uitzonderingsstatuut te vermijden, en het GOK-beleid als een structureel onderdeel van het onderwijssysteem te verankeren. Daartegenover staat echter dat de ingezette budgetten niet navenant bepaald zijn. De gemiddelde toelage per indicatorleerling in het basisonderwijs is in Nederland bv. meer dan 4x groter dan in Vlaanderen. Men kan met deze parameters niet verwachten dat de effectiviteit van het ondersteuningsbeleid in beide landen even groot is. Kleuring van de extra middelen Vooreerst stellen we vast dat de basisfinanciering van kansarme scholen in Vlaanderen veel minder ‘gelijk’ is dan aanvankelijk werd verondersteld, omwille van Mattheüseffecten waaronder kansarme scholen lijden (Franck & Nicaise, 2017a; Nusche et al., 2015; VLOR, 2015). Door een transparanter financieringssysteem uit te bouwen, kunnen die Mattheüseffecten in de basisfinanciering worden blootgelegd. In Engeland beschikt het Ministerie van Onderwijs permanent over een overzicht van alle middelen die een school de facto ter beschikking heeft, en verdeelt het achteraf de extra-middelen. In Vlaanderen is dit niet het geval, omdat het leeuwenaandeel van de middelen in natura wordt verdeeld (lestijden), waarbij niet a priori nagegaan wordt welke financiële stromen daarmee gepaard gaan per school. Nadat de (ongewilde) onderfinanciering van een aantal kansarme scholen feitelijk wordt vastgesteld, zou het logisch zijn om die ongelijkheid weg te werken. Dit kan hetzij door een bijkomende financiële compensatie gebeuren, hetzij door ingrepen in de allocatie van leerkrachten. Voor deze laatste optie verwijzen we naar punt 5 (professionalisering). De volgende vraag is, in welke mate de GOK- resp. SES-middelen aantoonbaar moeten gespendeerd worden aan de doelgroep (doelgroep-kleuring). Bij de structurele inbedding van de GOK-/SES-financiering in het Vlaamse Decreet Basisonderwijs (2011) werden de middelen ‘ontkleurd’ om aan de scholen meer zekerheid te bieden omtrent de continuïteit van de compensatiefinanciering, en de ‘planlast’ die ermee gepaard ging te verminderen. Achteraf bekeken, lijkt die ontkleuring ten koste te zijn gegaan van een verminderde aandacht voor gelijke kansen (Onderwijsinspectie, 2018; Rekenhof, 2017). Scholen blijken hun bijkomende middelen onvoldoende gericht in te zetten. Het is echter in de praktijk ook niet mogelijk om ze ‘enkel’ aan doelgroepleerlingen te besteden. Eerder dan doelgroep-kleuring zouden we pleiten voor ‘strategie-kleuring’, d.w.z. dat aangetoond dient te worden op welke manier meer gelijke kansen concreet worden bewerkstelligd (bv. differentiatie, co-teaching, nascholing van leerkrachten, talenbeleid, ouderwerking, interculturele opvoeding, bredeschoolwerking enz.) en dat dit op een overtuigende manier verantwoord wordt. In het secundair onderwijs is dit voorlopig nog het geval. In Frankrijk sturen de Académies op lokaal niveau de gelijkekansenstrategieën van scholen mee aan, en bewaken ze ook de uitvoering ervan. In Engeland moeten scholen hun gelijkekansenstrategieën zelfs online publiceren. Niet alle aanwendingen zijn even effectief of efficiënt, zeker niet in alle contexten. Binnen redelijke marges van keuzevrijheid is het essentieel dat ‘lerende schoolteams’ permanent strategisch reflecteren over de meest efficiënte manier om hun extra-middelen in te zetten, met wetenschappelijke en professionele ondersteuning. De periodieke rapportering hierover is geen planlast maar een gezamenlijk leerproces over één van de kerntaken van de school. Er dient ook nagedacht te worden over de concrete wijze van kleuring. Oormerking aan de inputzijde (bv. verantwoording van de personeelsallocatie, of van de bestemming van werkingsmiddelen) dreigt te leiden tot bureaucratie en spanningen. Oormerking i.f.v. processen (zoals hierboven werd bepleit) lijkt ons veel wenselijker. Een gedeeltelijke oormerking aan de outputzijde (d.m.v. bonussen voor het bereiken van doelstellingen, zoals bv. reductie van het zittenblijven, verkleining van de prestatiekloof tussen indicator- en niet-indicatorleerlingen) valt o.i. eveneens te overwegen. In Engeland krijgen scholen een bonus wanneer ze hoge prestaties met hun doelgroepleerlingen behalen (DfE, 2018). In Nederland hebben financiële incentives voor het verlagen van het vroegtijdig schoolverlaten hun effectiviteit bewezen. Bij een eventuele invoering van centrale toetsen in Vlaanderen kunnen analoge incentives in functie van cognitieve winsten overwogen worden, op voorwaarde dat de output correct gemeten wordt in termen van ‘toegevoegde waarde’. Een zorgvuldige afweging van alle indicatoren, met hun voor- en nadelen (bv. teaching to the test, afroming, parkeren of uitsluiten van de zwaksten…) is noodzakelijk om aan scholen de ‘juiste’ prikkels te geven. Verdeling van de middelen: balans tussen territoriale, school- en leerlingkenmerken Hogerop werd reeds gewezen op het feit dat de extra personeels- en werkingsmiddelen per indicatorleerling laag zijn, omwille van de zeer ruime afbakening van de doelgroepen. In de buurlanden zijn de middelen meer ‘geconcentreerd’ bij een beperkte groep van leerlingen en scholen. In Frankrijk worden de extra middelen niet aan alle doelgroepleerlingen toegekend, maar enkel aan scholen in prioritaire gebieden. In Nederland hanteert men een getrapt systeem: beneden een bepaalde drempel op schoolniveau worden geen extra middelen toegekend; en anderzijds worden in impulsgebieden (met een concentratie van schoolse en andere problemen) verhoogde gewichten gehanteerd. Het is geen eenvoudige oefening om te bepalen welke manier van toewijzing het meest recht doet aan de behoeften van scholen en leerlingen. Een verantwoorde tussenoplossing bestaat erin om naast individuele leerlingkenmerken ook rekening te houden met de concentratie van doelgroepleerlingen op schoolniveau. In Franck & Nicaise (2018) wordt immers vastgesteld dat niet alleen de eigen sociale achtergrond van een leerling bepalend is voor zijn/haar onderwijskansen, maar ook (en zelfs nog méér) de gemiddelde SES van de medeleerlingen van de school. Eenzelfde kansarme leerling is m.a.w. meer achtergesteld wanneer hij/zij naar een concentratieschool gaat dan wanneer hij naar een modale of kansrijke school gaat. Thans wordt in het secundair onderwijs op de leerlingindicatoren een ‘concentratieweging’ toegepast voor scholen waar het aandeel doelgroepleerlingen een bepaalde drempel overschrijdt. In het kleuter- en lager onderwijs werden soortgelijke concentratiewegingen in 2012 afgeschaft, op basis van het vermoeden dat ze segregatie in de hand zouden werken. Het zou o.i. rechtvaardiger én efficiënter zijn om op alle niveaus concentratiewegingen toe te passen. Dit kan weliswaar beter met een continue weging gebeuren dan met schokken vanaf bepaalde drempelwaarden. Men kan bv. per school de puntenenveloppe van de leerlingindicatoren vermenigvuldigen met een coëfficiënt die omgekeerd evenredig is met de gemiddelde SES op schoolniveau (of recht evenredig met de OKI-index op schoolniveau). Drempels zijn desgevallend niet meer nodig. Bij de eventuele uitwerking van een nieuwe gewichtenregeling in Vlaanderen kan het voorbeeld gevolgd worden van de nieuwe verdelingssystematiek van het OAB in Nederland, waarbij voor elke leerling de verwachte onderwijsachterstand wordt bepaald op basis van een aantal relevante omgevingsfactoren (CBS, 2017). Men zou daarbij echter een stap verder kunnen gaan en niet alleen individuele, maar ook schoolkenmerken in het model opnemen om rekening te houden met het concentratie-effect. Professionalisering van schoolteams De ongelijke verdeling van leraren over scholen – naar kwalificatieniveau en ervaring - draagt (ongewild) bij aan de kansenongelijkheid in het onderwijs (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2018; Poesen-Vandeputte & Nicaise, 2015; Departement Onderwijs en Vorming, 2017; OECD, 2018). De OESO toonde bovendien aan dat de ‘kwaliteit’ van leerkrachten een grotere impact heeft op de prestaties van kansarme leerlingen dan de ‘kwantiteit’ ervan (het pakket lestijden/leerling) (OECD, 2016b). Opleiding, vorming en nascholing van leerkrachten en directies in GOK-scholen verdient daarom specifieke aandacht. In Frankrijk is het één van de zes prioriteiten in de aanwending van de extra middelen van het voorrangsbeleid. De lesopdracht van leerkrachten wordt er ook verminderd om hen toe te laten deel te nemen aan navorming. Om die deskundigheid van leerkrachten in kansarme scholen op te krikken kunnen verschillende hefbomen ingezet worden: versterking van de dimensie gelijkekansenbeleid in de initiële lerarenopleiding; maatregelen in de rekrutering en retentie van leerkrachten en directies; het nascholingsbeleid in kansarme scholen; de creatie van nieuwe, schoolinterne kaderfuncties; en externe ondersteuning. Verder kan een financieel SES-beleid pas slagen als de directies en financiële medewerkers van scholen over voldoende financiële deskundigheid beschikken. Monitoring en evaluatie Wanneer een niet onbelangrijk deel van het onderwijsbudget gespendeerd wordt aan GOK en de impact beperkt blijkt, is het gerechtvaardigd dat de overheid aan scholen vraagt om hun beleid explicieter te verantwoorden. Internationale rapporten geven steeds opnieuw aan dat de grote autonomie waar de Vlaamse scholen van genieten in scherp contrast staat met de beperkt uitgewerkte monitoring- en verantwoordingsmechanismen (OECD, 2017b; Shewbridge et al., 2019). De OESO adviseert om een raamwerk te ontwikkelen dat de evaluatie van de outputgegevens verder versterkt en dit voor heel de Vlaamse Gemeenschap (Nusche et al., 2015). Een eerste, schoolintern instrument voor monitoring zijn de leerlingvolgsystemen, die schoolteams helpen om de vorderingen van leerlingen te monitoren en zo ook de effectiviteit van hun begeleiding te evalueren. Scholen met een goed leerlingvolgsysteem blijken ook meer effectief in het realiseren van gelijke kansen (Rekenhof, 2017). De overheid zou de onderwijsinspectie de opdracht kunnen geven om het SES-beleid op regelmatige basis te controleren zoals dat nu al gebeurt met de gewone doorlichtingen . In Engeland worden zowel de gelijkekansenstrategie als de resultaten ervan per school online gepubliceerd; bovendien controleert de inspectie (Ofsted) het financieel beheer van de scholen en in welke mate scholen de extra middelen effectief aanwenden. Scholen die er volgens Ofsted niet in slagen de kloof tussen hun doelgroepleerlingen en niet-doelgroepleerlingen voldoende te dichten, worden onderworpen aan directe interventies en regelmatig toezicht (Social Mobility Commission, 2016). In Frankrijk staan de regionale académies daarvoor in. In Vlaanderen zouden scholen die moeilijkheden hebben met het effectief aanwenden van de compensatiefinanciering of scholen die er niet de nodige inspanningen toe leveren, meer intensief begeleid kunnen worden door een specifiek GOK-begeleidingsteam – zoals trouwens voorzien wordt in de Beleidsnota Onderwijs 2019-2024. De vergelijking met de buurlanden toont ook de uitzonderlijke positie van Vlaanderen aan wat betreft de afwezigheid van centrale toetsen. Schooloverstijgende peilingen en paralleltoetsen zijn een alternatief dat beperkt blijft omwille van de vrijblijvende deelname. Zoals bleek uit de analyse in sectie 3.5 zijn centrale toetsen potentieel een belangrijk instrument om de balans tussen vrijheid van onderwijs, ‘accountability’ en gelijke kwaliteit tussen scholen te helpen vrijwaren. Internationaal vergelijkend onderzoek toont aan dat centrale toetsen gunstige effecten hebben op de sociale gelijkheid, doordat ze de prestaties van zwakkere scholen en van de meest kansarme leerlingen opkrikken (van de Werfhorst e.a., 2015; Schwerdt, 2019). Tegelijk leert het Engelse voorbeeld ook welke risico’s eraan verbonden zijn wanneer men dit instrument verabsoluteert: verenging van onderwijs tot enkel datgene wat meetbaar is; op de spits drijven van competitie tussen scholen – met verdere vermarkting en segregatie als gevolg; teaching to the test; ‘parkeren’ of uitsluiten van zwakkere leerlingen. Het is daarom belangrijk om een aantal fundamentele randvoorwaarden te vervullen: geen publicatie van league tables; geen gebruik voor de selectie van leerlingen; meting van leerwinst eerder dan absolute vaardigheidsniveaus; contextualisering van de resultaten, en combinatie van toetsresultaten met andere (ook kwalitatieve) informatie om de kwaliteit van scholen te beoordelen (zoals de inspectie nu reeds doet).