Author:

Keywords:

Equity, equal educational opportunities, equity funding

Abstract:

In dit rapport onderzoeken we indicaties van effecten van het GOK-beleid op langere termijn: meer bepaald in de fase vanaf de uitstroom uit het secundair onderwijs. Het is bv. bekend dat het vroegtijdig schoolverlaten in de voorbije 15 jaar door een samenspel van beleids- en contextfactoren vrij sterk afgenomen is, maar de hamvraag blijft of die afname sterker was bij kansengroepen (jongeren met een lagere SES en/of jongeren met een migratie-achtergrond). Een analoge vraag betreft de doorstroming naar het hoger onderwijs: die is duidelijk gestegen, maar we onderzoeken hier of ze sterker gestegen is bij kansarme dan bij kansrijke groepen. Een derde indicator op langere termijn betreft de inkomsten van jongeren op 25-jarige leeftijd: hier is de vraag opnieuw of een convergentie kan waargenomen worden tussen jongeren van diverse sociale en etnische herkomst. Data en methode Om de (mogelijke) effecten van het GOK-beleid te kunnen isoleren van andere determinanten, passen we een Difference in Differences (DID) methode toe. Eenvoudig uitgedrukt, meten we de kloof in onderwijsuitkomsten tussen kansrijke en kansarme groepen jongeren éénmaal vóór de invoering van het GOK-decreet (2002) en éénmaal geruime tijd nadien. Indien de kloof verkleind is, bestaat er een sterk vermoeden dat dit kan toegeschreven worden aan het GOK-beleid. Om een DID-analyse uit te voeren, dient men te beschikken over data van individuen/cohorten die de interventie hebben ondergaan, de interventiegroep (treatment group), en individuen/cohorten die de interventie niet hebben ondergaan, de controlegroep, zowel voor als na de interventie . Om verschuivingen in het profiel van de jongerenpopulatie zelf uit te zuiveren, maken we bovendien gebruik van meervoudige regressietechnieken. De gebruikte data komen voornamelijk uit de enquête naar de arbeidskrachten (EAK). Voor ons doel konden we deze gegevens door STATBEL (het federale instituut voor statistiek) laten koppelen met sociaal-demografische achtergrondgegevens over de ouders van de bevraagde jongeren, alsook inkomensgegevens uit fiscale databanken. Alhoewel de DID methode o.i. de best mogelijke methode is voor dit soort evaluaties, moet toch gewaarschuwd worden dat de assumpties in werkelijkheid slechts gedeeltelijk opgaan: • De afbakening van de GOK-doelgroepen in onze schattingen gebeurt (omwille van data-beperkingen) niet exact met dezelfde indicatoren als de indicatoren van het GOK-beleid. Bovendien zijn deze laatste na 2003 herhaaldelijk bijgeschaafd. • Een belangrijke veronderstelling is dat het GOK-beleid (quasi-)geen effect heeft gehad op jongeren die niet tot de doelgroepen van het gelijkekansenbeleid behoren. In werkelijkheid zijn zelfs de richtlijnen van de overheid in dit opzicht dubbelzinnig geweest. Alhoewel de evidente bedoeling van de wetgever was om de sociale ongelijkheid in onderwijsuitkomsten te verkleinen, lezen we in beleidsdocumenten dat de extra-ondersteuning alle leerlingen moet ten goede komen. In het basisonderwijs werd ook de controle op de aanwending van de middelen sterk versoepeld. Ook de verruiming van het criterium thuistaal (aanvankelijk enkel gericht op jongeren met een migratieachtergrond) tot alle anderstalige jongeren vanaf 2012 impliceert dat een aantal meer kansrijke leerlingen mee ondersteund worden. In die zin is de evaluatie in dit rapport eerder een evaluatie van de ‘oorspronkelijke doelstellingen’ van het GOK-decreet, eerder dan een effectmeting van de (huidige) regels van het GOK-ondersteuningsbeleid als dusdanig • Het statistisch verband tussen de onderwijsuitkomsten en het GOK-beleid wordt zoals gezegd gemeten op basis van verschillen tussen de periodes vóór en na de inwerkingtreding van het decreet. Vóór de inwerkingtreding van het GOK-ondersteuningsbeleid waren er echter al bepaalde vormen van bijkomende financiering ten gunste van de vermelde doelgroepen, m.n. het onderwijsvoorrangsbeleid en de zorgverbreding. Deze maatregelen waren weliswaar budgettair veel beperkter; maar in de mate dat ze reeds effect hadden zou dit kunnen leiden tot onderschatting van de effecten van het GOK-beleid. Ook afgezien van die voorlopers van het GOK-beleid moet de ‘ceteris paribus’ hypothese van de DID-benadering met een korrel zout genomen worden. Er zijn immers andere determinanten van onderwijsuitkomsten, zowel op macro- als op mesoniveau, die verschillen tussen de periode vóór en na 2002, en waarvan de invloed niet kon uitgezuiverd worden. Het gaat om invloeden in positieve en negatieve zin. In positieve zin werden de effecten van het GOK-beleid wellicht versterkt door andere maatregelen voor meer gelijke onderwijskansen uit dezelfde periode, zoals het kleuterparticipatieplan, de invoering van schooltoelagen vanaf het kleuteronderwijs, de maximumfactuur in het basisonderwijs, en initiatieven van lokale overheden (Antwerpen, Gent e.a.). In negatieve zin hebben wellicht contextfactoren, zoals de toename van het aantal allochtone en anderstalige leerlingen, de toegenomen schoolse segregatie, het toenemend lerarentekort, de crisis van 2008-2013 en de toegenomen versplintering van gezinnen, mogelijk de effecten van het GOK-beleid afgeremd. Al deze niet-uitgezuiverde invloeden kunnen onze effectmeting vertekenen, tenzij ze elkaar compenseren, of slechts een beperkt effect hadden in vergelijking met het GOK-beleid als dusdanig. Bevindingen De bevindingen in dit onderzoek kunnen – net zoals vorige deelonderzoeken van deze SONO-onderzoekslijn – ‘matig positief’ genoemd worden. In Franck & Nicaise (2018a; 2018b) werden uitkomsten op kortere termijn gemeten, op basis van PISA-gegevens uit 2003 en 2015. Het ging daar om toetsresultaten wiskunde alsook de studieoriëntering naar onderwijsvorm bij 15-jarigen. Uit die analyses bleek een daling van de invloed van SES en thuistaal op de toetsresultaten, en een minder onevenwichtige verdeling van leerlingen tussen ASO, TSO/KSO en BSO naar SES. De vermindering van de sociale ongelijkheid was echter eerder beperkt, en ging zelfs eerder gepaard met een neerwaartse dan een opwaartse nivellering van de cognitieve prestaties: er was m.a.w. weinig reden tot applaus. In onderhavig rapport stellen we eveneens gunstige tendensen vast, doch andermaal weinig uitgesproken. Goed nieuws is alvast dat minder jongeren het secundair onderwijs zonder diploma verlaten, en zelfs dat steeds meer jongeren de weg naar het hoger onderwijs vinden. Tussen 2003 en 2018 daalde het aandeel vroegtijdig schoolverlaters van ca. 12% tot 7%. En terwijl in 2003 slechts 37% van de 18-20 jarigen de stap naar het HO zetten, was dat aandeel in 2018 gestegen tot 53%. Het rendement van onderwijs (gemeten als het gemiddeld inkomen van 25-jarigen) vertoont dan weer een licht dalende trend, ondanks de stijging van hun gemiddeld scholingsniveau. Maar de gunstige algemene trends kunnen we als dusdanig niet toeschrijven aan het GOK-beleid: ze doen zich immers zowel bij kansrijke als bij kansarme jongeren voor, terwijl het GOK-beleid hoofdzakelijk op deze laatste groep gericht is. Wat ons hier interesseert zijn verschuivingen in de relatieve positie van kansengroepen t.o.v. meer kansrijke jongeren. Concreet gaat het om de verschuivingen in de relatieve positie van jongeren met een lage SES en/of een migratie-achtergrond. Hebben deze groepen méér vooruitgang (of qua inkomen: minder achteruitgang) geboekt dan de gemiddelde Vlaamse jongeren? In statistische termen kijken we dan naar interactie-effecten tussen GOK-kenmerken en blootstelling van leerlingencohorten aan het GOK-beleid. In onderstaande tabel vatten we de bevindingen samen. Omwille van de eenduidige interpretatie drukken we alle potentiële uitkomsten ‘positief’ uit: de afhankelijke variabele ‘vroegtijdig schoolverlaten’ wordt hier omgedraaid tot ‘niet vroegtijdig uitstromen uit het SO’. Niet-significante effecten worden gelabeld als ‘geen effect’. Vermoedelijke effecten van het GOK-beleid: verschuivingen in de relatieve positie van GOK-doelgroepen t.o.v. kansrijke jongeren GOK-doelgroep niet vroegtijdig uitstromen uit SO Instroom HO (alle 18-20 jarigen) Instroom HO (18-20 jarigen met diploma) Inkomen op 25 jaar Laaggeschoolde moeder geen geen geen gunstig EU-migratieachtergrond geen geen geen ongunstig Niet-EU migratieachtergrond gunstig gunstig geen gunstig 0 tewerkgestelde ouder ongunstig geen geen ongunstig 1 tewerkgestelde ouder geen ongunstig geen ongunstig 1 GOK-criterium geen geen geen geen 2 GOK-criteria geen geen geen ongunstig 3 GOK-criteria (gunstig)* gunstig gunstig gunstig * de haakjes verwijzen naar een marginaal significant effect (p<,10) Heel wat verwachte effecten worden door de schattingen niet bevestigd. Bij jongeren met een EU-migratieachtergrond, met niet-werkende ouders of met 2 GOK-kenmerken stellen we zelfs een relatieve achteruitgang vast in hun inkomenspositie. Voor de verklaring van deze contra-intuïtieve schattingsresultaten kunnen we slechts een paar voorzichtige hypothesen formuleren. Toch zijn er twee doelgroepen waarvoor – over de drie gehanteerde uitkomsten-indicatoren heen - een consistent gunstig effect wordt vastgesteld, nl. niet-EU migranten en jongeren met meervoudige achterstellingskenmerken (3 GOK-criteria). Dat zijn alvast hoopgevende bevindingen. Bovendien stellen we een relatieve verbetering vast van de inkomenspositie bij jongeren met een laaggeschoolde moeder. Al bij al suggereren onze schattingen – net zoals de hogerop vermelde uitkomsten op 15-jarige leeftijd - dat de gelijkheid van onderwijskansen in Vlaanderen er in de voorbije twee decennia weliswaar op vooruit gegaan is, maar niet over de ganse lijn. Beleidsimplicaties De statistische ‘effecten’ die we al dan niet vaststellen zijn zoals gezegd slechts ‘de best mogelijke indicaties’ van het al dan niet bestaan van causale effecten van het GOK-ondersteuningsbeleid. Toch mag deze nuancering niet als alibi gebruikt worden om de weinig overtuigende effecten van het GOK-beleid weg te moffelen. In andere rapporten (Franck & Nicaise, 2019; Juchtmans & Nicaise, 2020) worden een aantal gebreken ontleed, en worden voorstellen besproken ter versterking van dit beleid. In wat volgt geven we slechts enkele bedenkingen weer die rechtstreeks met deze analyses te maken hebben. • Het feit dat jongeren met een niet-EU migratieachtergrond meer baat hebben gehad dan andere doelgroepen kan te maken hebben met hun grotere ‘zichtbaarheid’ op school. De scholen krijgen immers wel cijfergegevens over het aantal doelgroepleerlingen waarvoor ze bijkomende lestijden of middelen krijgen, maar geen namenlijsten. Voor scholen is het dan ‘gissen’ welke leerlingen tot de geviseerde kansengroepen behoren. Voor jongeren met een migratieachtergrond is dat gemakkelijk af te leiden van hun uiterlijk en/of taalvaardigheid in het Nederlands; bij autochtone leerlingen met laaggeschoolde ouders en/of een laag gezinsinkomen is de kansarmoede niet onmiddellijk zichtbaar. Het is daarom belangrijk dat de overheid (Agodi) aan de scholen ook de nodige informatie over individuele leerlingen doorgeeft - uiteraard met respect voor de privacy, en zonder dat dit scholen verplicht om exclusief deze leerlingen extra ondersteuning aan te bieden. Zonder deze informatie hebben de scholen immers ook geen basisinformatie om hun eigen GOK-beleid te evalueren. • Uiteraard hangt de effectiviteit van het GOK-beleid niet alleen af van duidelijke informatie. Het gaat ook om verdeskundiging van schoolteams, verruiming van het arsenaal aan instrumenten op schoolniveau, en noodzakelijke structuurhervormingen ter bevordering van gelijke onderwijskansen. In ander onderzoek (Franck & Nicaise, 2019; Juchtmans e.a., 2011; 2016; 2020) worden een aantal werkpunten en beleidsaanbevelingen uitgewerkt. • Een andere opvallende vaststelling betreft de overstap naar het hoger onderwijs. Dankzij het GOK-beleid is de participatiekloof tussen autochtone Vlamingen en niet-EU migranten afgenomen van 24 procentpunten in 2003 tot 17 procentpunten in 2018. Die inhaaloperatie is quasi-uitsluitend toe te schrijven aan het verminderd risico van vroegtijdig schoolverlaten bij de niet-EU migranten. Eénmaal wanneer zij een diploma SO op zak hebben, bedraagt het verschil in doorstroomkansen naar het HO slechts 10 procentpunten. Na controle voor verschillen in SES (opleiding moeder en tewerkstellingssituatie ouders) is er geen (significant) verschil meer in doorstromingskansen naar het HO tussen autochtone Vlamingen en niet-EU migranten. Dit betekent tegelijk ook dat de ongelijkheid in het SO, die resulteert in een verhoogd risico op vroegtijdig schoolverlaten, het struikelblok bij uitstek blijft voor de niet-EU migranten.