Author:

Keywords:

IO05050015

Abstract:

Onderzoek & andere rapporten Het project Burgergericht Besturen: Kwaliteit en Vertrouwen in de Overheid, uitgevoerd door het Instituut voor de Overheid (KU Leuven), is gesitueerd binnen het Programma Beleidsgericht Onderzoek (PBO 99B/1/14) van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. De modernisering van de overheidsinstellingen neemt een vrij centrale positie in tussen de strategieën om het vertrouwen van de burger in de overheid te herstellen. Verbeteringsinitiatieven, is de gedachte, verhogen de kwaliteit van publieke diensten en maken deze zichtbaarder. Dit zou leiden tot een grotere tevredenheid van de burgers welke op zijn beurt weer zou leiden tot een groter vertrouwen in de overheid. Deze redenering kent echter vele stappen die theoretisch noch empirisch onderbouwd zijn, en zelfs worden aangevochten. Dit onderzoeksproject heeft als doel te peilen naar oorzaken en niveaus van wantrouwen en ontevredenheid bij klanten van overheidsdiensten en burgers, hetzij op macro (de overheid als geheel), meso (het niveau van de publieke organisatie) of micro niveau (het niveau van dienstverlening van de overheidsinstellingen). Het onderzoek startte in november 2000 en loopt tot en met oktober 2004. In dit rapport bespreken we hoe stereotype beelden over ambtenaren en overheidsdiensten de evaluatie van de werking van de overheid beïnvloeden. We bewandelen ook een alternatieve weg, waarbij we vertrouwen in de overheid niet beschouwen als een gevolg van de werking van de overheid, maar waarbij een bestaande opinie over de overheid of een zekere mate van optimisme of pessimisme bepaalt welke perceptie we hebben van de overheid en de overheidsdiensten. Andere rapporten van het project Burgergericht Besturen: Kwaliteit en Vertrouwen in de Overheid. Meer informatie en andere publicaties zijn ook terug te vinden op www.kuleuven.be/io/trust. Samenvatting De uitgangshypothese van het onderzoek ‘burgergericht besturen’ stelt dat een verbetering van de werking van de overheidsdiensten zal leiden tot een hogere tevredenheid van de gebruiker, en dit op zijn beurt tot een hoger vertrouwen in de overheid. Niet alleen de reële dienstverlening speelt hierbij een rol, maar ook de perceptie hiervan bij de burger. Deze perceptie komt niet alleen voort uit een observatie van een zgn. realiteit. In dit rapport wensen we twee alternatieve verklaringen aan te reiken voor het bestaan van de ‘kloof met de burger’ en voor het vermeende negatieve beeld dat leeft over ambtenaren en overheidsdiensten. In de eerste verklaring gaan we uit van de veronderstelling dat bestaande stereotype beelden over de administratie doorwerken in de actuele evaluatie van deze administratie. De tweede verklaring sluit hierbij aan en beschouwt tevredenheid met overheidsdienstverlening als afhankelijke variabele van vertrouwen, in plaats van omgekeerd zoals meestal gebeurt (nl. tevredenheid met dienstverlening leidt tot vertrouwen). Onze stelling zal zijn dat tevredenheid met overheidsdienstverlening en vertrouwen in de overheid niet noodzakelijk terug te voeren zijn op de overheid, maar evengoed op sociaal-psychologische processen en evoluties in de maatschappij. We beginnen met een korte inleiding over het fenomeen ‘stereotype’, waarna we trachten aan te tonen waarom een deel van de beeldvorming over de overheid en ambtenaren op stereotypes berust. Vervolgens zullen we trachten te verklaren hoe het komt dat dergelijke beelden blijven voortbestaan, zelfs al worden ze geregeld door de realiteit tegengesproken. Deze analyse laat toe een aantal strategieën te ontwikkelen voor het veranderen en ontwijken van de bestaande stereotypen, en laat tevens toe een kader aan te reiken om de beeldvorming over de administratie en ambtenaren beter te kunnen onderzoeken. In een tweede deel bedden we de discussie over het vertrouwen in in het algemene discours erover, en trachten we aan te tonen hoe dit discours deels een eigen realiteit heeft gecreëerd. Een aantal vaststellingen in het laatste hoofdstuk suggereert dat de oorzaken van het wantrouwen in de overheid en de vermeende ontevredenheid met de werking van de overheidsdiensten niet alleen bij de overheid moeten worden gezocht, maar evenzeer in de maatschappij zelf. De invloed van stereotype beelden over administratie en ambtenaren “ Ne dites pas à ma mère que je suis fonctionnaire, elle croit que je travaille !” Bovenstaande uitspraak is de titel van een boek van de Belg François Riche (Riche, 1992). Ze geeft, samen met de veelheid aan grappen die over ambtenaren en overheidsdiensten worden gemaakt, aan dat er blijkbaar een veralgemeende negatieve houding tegenover de overheid bestaat, die zich ondanks alle inspanningen die de laatste jaren werden geleverd om de kwaliteit van de overheidsdienstverlening te verhogen, bestendigd weet. Verhalen over ambtenaren en overheidsadministraties zijn over het algemeen negatief. Er zijn ruwweg gezegd drie mogelijke manieren om deze verhalen en opvattingen te benaderen: • ze kloppen volledig, overheidsadministraties werken slecht • ze zijn helemaal verkeerd, overheidsadministraties werken wel goed • ze kloppen slechts gedeeltelijk en de feitelijke werking van de overheidsadministraties is slechts één factor in de verklaring Ott en Shafritz stellen in hun studie naar organizational incompetence –hier breiden we dit uit tot slechte prestaties van de overheidsdiensten- dat we een duidelijk onderscheid kunnen, en moeten, maken tussen incompetentie als een sociaal construct en incompetentie als een ‘objectieve realiteit’ (Ott & Shafritz, 1994). We hanteren hier de stelling dat de feitelijke werking van overheidsadministraties slechts één factor is in de verklaring voor de negatieve beeldvorming rond overheidsadministraties. Daar waar in de modernisering van de overheidsdiensten de redenering wordt gevolgd dat beter werkende overheidsdiensten tot een positiever beeld van deze administraties en tot meer vertrouwen in de overheid zal leiden, keren we dit hier om: Het is het bestaande niveau van vertrouwen, de bestaande beeldvorming die de evaluatie van de werking van de overheidsdiensten beïnvloedt (Van de Walle, 2003). Vertrouwen wordt hier dus behandeld als onafhankelijke variabele. Dit betekent echter niet dat vertrouwen zomaar uit het niets ontstaat, het betekent alleen dat het ontstaan van vertrouwen hier niet verder zal behandeld worden. Er zal worden onderzocht wat de gevolgen zijn van vertrouwen, of eerder wantrouwen, voor de perceptie van de burger van de overheid. Er wordt uitgegaan van het feit dat er blijkbaar een soort van “culture of distrust” (Sztompka, 1996), een “ritualistic negativism” heerst (Citrin, 1974). Goodsell stelt ten aanzien van de houding van de Amerikanen t.o.v. hun administratie, dat “Americans have worked themselves into a state of believing – at a generalised level of conceptualization- that their government does not perform” (Goodsell, 1985: 144), en hij spreekt in dezelfde context eveneens over een cultural image of bureaucracy (131). Zonder uitspraak te willen doen over hoe een dergelijke perceptie ontstaat, kunnen we wel dieper ingaan op de gevolgen hiervan: wantrouwen, en niet vertrouwen wordt de basisattitude t.a.v. de overheid, en er bestaat een zekere sociale druk om zich op een negatieve manier uit te spreken over de werking van de overheid. In de internationale literatuur werd totnogtoe vooral gebruik gemaakt van casestudies (bv. het beeld van ambtenaren in TV-series, politie-agenten in films, enz.). Wij zullen trachten deze vaststellingen te verklaren aan de hand van theorievorming over stereotypes en sociale diffusie.